隨著城市化進(jìn)程的加快，城市擴(kuò)張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，大量的房屋拆遷改善了居民的居住條件和環(huán)境，保證了城市建設(shè)的順利進(jìn)行。但同時(shí)，城市房屋拆遷工作中也存在著一些問(wèn)題亟待解決。

1 存在的主要問(wèn)題

1.1 拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷補(bǔ)償安置上不能達(dá)成一致

城市房屋拆遷所產(chǎn)生的主要矛盾集中表現(xiàn)在拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷補(bǔ)償安置上不能達(dá)成一致。

《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國(guó)家為了公眾利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。國(guó)務(wù)院于2001 年6 月13 日新頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第24 條明確規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”。根據(jù)原建設(shè)部發(fā)布的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》第11 條：“拆遷估價(jià)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)值”。上述所指的“房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格”應(yīng)該理解為公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格。自新條例頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)大多數(shù)城市房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格或地方政府拆遷補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)均依據(jù)上述條例、意見(jiàn)以當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償或基于市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。

公開(kāi)市場(chǎng)包括的要素有：買(mǎi)者和賣(mài)者完全出于自愿;具有適當(dāng)?shù)钠陂g完成交易，而不是急于出售或急于購(gòu)買(mǎi);交易雙方進(jìn)行交易的目的在于最大限度的追求經(jīng)濟(jì)利益。

但是，拆遷補(bǔ)償市場(chǎng)是不同于一般意義上的公開(kāi)市場(chǎng)，是一個(gè)特殊的市場(chǎng)。根據(jù)現(xiàn)行拆遷政策，城市的某一區(qū)域一旦列入拆遷范圍，拆遷基本上都是不可逆轉(zhuǎn)的。被拆遷人不能選擇是拆還是不拆，也不能選擇是你拆還是他拆，惟一的選擇權(quán)利就是房屋被拆后是選擇貨幣補(bǔ)償還是選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換。假設(shè)選擇貨幣補(bǔ)償，名義上的補(bǔ)償價(jià)格協(xié)商權(quán)，也往往由于被拆遷人在拆遷過(guò)程中的弱勢(shì)地位而無(wú)法充分行使。況且，當(dāng)拆遷人與被拆遷人尚未對(duì)拆遷補(bǔ)償金額協(xié)商一致的情況下，只要按相關(guān)法規(guī)履行了相應(yīng)程序和手續(xù)并進(jìn)行證據(jù)保全，拆遷人就可以申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷，這無(wú)疑是強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)的極端表現(xiàn)。這樣特殊的交易條件和交易過(guò)程，與一般意義上的公開(kāi)市場(chǎng)相去甚遠(yuǎn)，其成交價(jià)格(拆遷補(bǔ)償價(jià)格)也很難是公平價(jià)格。因此，這些特殊的交易條件，決定了拆遷補(bǔ)償市場(chǎng)是一個(gè)特殊的市場(chǎng)，是一個(gè)不完全的公開(kāi)市場(chǎng)。而根據(jù)以公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的房屋拆遷估價(jià)，其估價(jià)結(jié)果必然會(huì)引起貨幣補(bǔ)償金額的偏差，最終導(dǎo)致拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)商上不能達(dá)成一致。

1.2 沒(méi)有區(qū)別對(duì)待社會(huì)公共利益目的的拆遷和商業(yè)目的的拆遷

房屋拆遷分公共利益的拆遷和商業(yè)利益的拆遷。為了社會(huì)公共利益的需要，政府可以對(duì)個(gè)人房屋財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合法的限制和征收。但目前的立法沒(méi)有將兩者區(qū)別對(duì)待，沒(méi)有對(duì)“公共利益的需要”進(jìn)行嚴(yán)格界定。因此，個(gè)別地方政府將“公共利益的需要”的概念擴(kuò)大化了。他們認(rèn)為既然城市改造是為了城市的建設(shè)和發(fā)展，那么城市改造就是公共利益，如在某條大街上某片區(qū)域內(nèi)要建若干個(gè)商業(yè)大廈，也被納入城市改造的范疇，也屬于公共利益等。于是，有了公共利益的名義，就可以審批并強(qiáng)制拆遷。這樣，國(guó)家征收制度和拆遷權(quán)被濫用，導(dǎo)致拆遷糾紛日益突出。

1.3 舊城改造中城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移收益問(wèn)題

一些地方政府在實(shí)施舊城改造計(jì)劃或土地儲(chǔ)備過(guò)程中，政府建設(shè)規(guī)劃、土地管理部門(mén)擬定舊改區(qū)域，確定拆遷范圍，發(fā)布拆遷公告，強(qiáng)制收回國(guó)有土地使用權(quán)，隨后實(shí)行招、拍、掛轉(zhuǎn)手向開(kāi)發(fā)商出讓，這一過(guò)程表面上看來(lái)透明公正，但通過(guò)轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)來(lái)謀求利益，在法理上站不住腳。國(guó)家享有國(guó)有土地所有權(quán)，被拆遷人享有國(guó)有土地使用權(quán)，被拆遷人作為土地使用權(quán)的權(quán)利人，享有、占有按合法的目的使用國(guó)有土地的權(quán)利，不受他人干涉。根據(jù)他物權(quán)優(yōu)于自物權(quán)的原理，在合法期限內(nèi)，被拆遷人的使用權(quán)是可以對(duì)抗國(guó)家的所有權(quán)的。政府在沒(méi)有征得被拆遷人同意的情況下將土地出讓給開(kāi)發(fā)商，屬于無(wú)權(quán)處分行為，如果得不到被拆遷人的追認(rèn)，政府和開(kāi)發(fā)商簽訂的土地出讓合同無(wú)效。

1.4 拆遷補(bǔ)償方式靈活性差，被拆遷人難抉擇

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第23 條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”。該條例自2001 年頒布以來(lái)，各地方政府基本上實(shí)行以貨幣補(bǔ)償為主，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔的拆遷補(bǔ)償方式，有的地方政府甚至僅實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?。但是，隨著拆遷規(guī)模和面積不斷擴(kuò)大，商品住宅房?jī)r(jià)飛漲，處于舊城區(qū)或是城市邊緣“棚戶區(qū)”的拆遷戶以微薄的拆遷補(bǔ)償已經(jīng)難以購(gòu)買(mǎi)新房。雖然各地方政府大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，但經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)項(xiàng)目地理位置較偏，各種配套設(shè)施缺乏，如沒(méi)有產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式可供選擇，被拆遷人很難做出抉擇，并難以與拆遷人達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，最終造成拆遷停滯，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

2 提出的建議

2.1 拆遷估價(jià)應(yīng)充分考慮拆遷補(bǔ)償市場(chǎng)的特殊性，并通過(guò)適當(dāng)?shù)男问椒从?/p>

為使拆遷估價(jià)的結(jié)果客觀反映被拆遷房屋在拆遷補(bǔ)償這一特殊市場(chǎng)中的價(jià)值，維護(hù)拆遷當(dāng)事人雙方的權(quán)益，拆遷估價(jià)中應(yīng)當(dāng)充分考慮拆遷補(bǔ)償市場(chǎng)的特殊性，并將這種特殊性對(duì)拆遷房屋價(jià)值的影響，通過(guò)適當(dāng)?shù)男问椒从吵鰜?lái)。在采用公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)墓纼r(jià)方法估價(jià)得出結(jié)果的基礎(chǔ)上，最后確定估價(jià)補(bǔ)償結(jié)果時(shí)，應(yīng)綜合考慮一些拆遷估價(jià)中不可量化或未考慮的、會(huì)引起被拆遷人產(chǎn)生隱性損失或不利的價(jià)格影響因素，廣泛地聽(tīng)取拆遷當(dāng)事人和相關(guān)專家的意見(jiàn)，對(duì)估價(jià)結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整后(即可以由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r確定調(diào)整系數(shù)或由拆遷估價(jià)專家根據(jù)實(shí)際情況確定調(diào)整系數(shù))，得出最終估價(jià)補(bǔ)償結(jié)果。

2.2 明確界定“公共利益的需要”

在法律層面，應(yīng)對(duì)“公共利益的需要”作出明確的界定，規(guī)范政府行使國(guó)有土地征用權(quán)或強(qiáng)制收回權(quán)的范圍，設(shè)立“公共利益的需要”的認(rèn)定程序。只有符合公共利益需要的項(xiàng)目才能批準(zhǔn)征地和強(qiáng)制收回國(guó)有土地使用權(quán)。從保護(hù)群眾合法權(quán)益和規(guī)范政府行為出發(fā)，完善征地和拆遷程序。同時(shí)，政府應(yīng)該退出經(jīng)營(yíng)性用地的房屋拆遷，對(duì)于公益性拆遷之外的商業(yè)拆遷，應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展的需要來(lái)看待其正當(dāng)性，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，必須依照商業(yè)模式而非現(xiàn)在的公益模式來(lái)拆遷，在補(bǔ)償費(fèi)用和安置上應(yīng)給予房屋所有權(quán)人及時(shí)、充分的補(bǔ)償。

2.3 取消對(duì)商業(yè)拆遷中的行政裁決制度，未經(jīng)法院判決，不得強(qiáng)制拆遷

在房屋拆遷問(wèn)題上，被拆遷人與拆遷人是平等的民事主體，行政權(quán)力無(wú)權(quán)直接介入。即使政府為了公共利益進(jìn)行拆遷，做出強(qiáng)制拆遷的決定權(quán)也在法院，而不在各級(jí)政府手里。因此，必須讓行政權(quán)力退出商業(yè)性房屋拆遷領(lǐng)域。房屋拆遷主管部門(mén)只能承擔(dān)行政監(jiān)督管理職能，在房屋拆遷過(guò)程的監(jiān)管、聽(tīng)證、裁決等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，而不能參與市場(chǎng)運(yùn)作，直接充當(dāng)拆遷人或接受委托實(shí)施拆遷，介入拆遷人和被拆遷人補(bǔ)償安置問(wèn)題等。

2.4 采取更加人性化的拆遷補(bǔ)償方式，建立拆遷補(bǔ)償用房預(yù)建和收儲(chǔ)制度

在當(dāng)前我國(guó)房?jī)r(jià)居高不下，購(gòu)房消費(fèi)者普遍處于弱勢(shì)地位的形勢(shì)下，政府應(yīng)該采取以產(chǎn)權(quán)調(diào)換為主或加大產(chǎn)權(quán)調(diào)換比例的補(bǔ)償方式，探討嘗試建立拆遷補(bǔ)償用房預(yù)建和收儲(chǔ)制度。可由地方政府根據(jù)未來(lái)幾年的公建項(xiàng)目拆遷規(guī)劃，統(tǒng)計(jì)出拆遷規(guī)模、拆遷面積和拆遷戶數(shù)，然后在拆遷項(xiàng)目鄰近區(qū)域從土地儲(chǔ)備用地中或其他用地中，預(yù)先統(tǒng)一集建設(shè)拆遷房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換用房;或通過(guò)住宅一、二級(jí)市場(chǎng)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格較低時(shí)，向開(kāi)發(fā)企業(yè)大批量采購(gòu)或收納質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、面積適中、戶型合理、功能齊全的商品房或二手房，并在對(duì)收儲(chǔ)住房進(jìn)行簡(jiǎn)單適當(dāng)裝修后，建立拆遷補(bǔ)償用房?jī)?chǔ)備中心，向面臨拆遷同時(shí)對(duì)這方面需求日益強(qiáng)烈的城市居民提供這類收儲(chǔ)住房，被拆遷人可選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換或產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的方式。另一方面，這類收儲(chǔ)住房在一定時(shí)期內(nèi)也可作為拆遷安置臨時(shí)用房。這樣便增加了拆遷補(bǔ)償方式的靈活性、機(jī)動(dòng)性，既提高了拆遷補(bǔ)償安置工作的主動(dòng)性，又解決了部分被拆遷人的后顧之憂，在一定程度上緩解因上述原因而導(dǎo)致的拆遷難、拆遷慢、糾紛多的問(wèn)題。