土地作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，是鄉(xiāng)村振興的基礎條件。改革開放以來，圍繞著農(nóng)民與土地的關系，我國不斷深化農(nóng)村制度改革，以解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力。在聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施40多年后的今天，農(nóng)村的生產(chǎn)力水平尤其是農(nóng)村人口數(shù)量和農(nóng)業(yè)從業(yè)人口都發(fā)生了很大變化。如何適應這種變化，在“落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策”的同時，通過繼續(xù)深化農(nóng)村土地改革，鞏固和完善農(nóng)村雙層經(jīng)營制度，更好發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，為共同富裕和鄉(xiāng)村振興提供更堅實的經(jīng)濟基礎，是“三農(nóng)”工作面臨的最為緊迫的任務之一。

(相關資料圖)

一、準確把握雙層經(jīng)營制度的基本內涵

農(nóng)村雙層經(jīng)營制度，是指我國農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包制以后，以農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體所有為前提，以家庭承包經(jīng)營為基礎，農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營相結合的經(jīng)營制度，這一制度包括如下基本內涵：

一是以土地為主要生產(chǎn)資料的集體所有。憲法規(guī)定，社會主義制度是我國的根本制度，我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜?。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這足以說明，土地集體所有制是農(nóng)村的基礎制度安排，是我國推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎。農(nóng)村經(jīng)營制度的改革和完善必須堅持土地的集體所有制性質，習近平總書記指出，“深化農(nóng)村改革，必須繼續(xù)把住處理好農(nóng)民和土地關系這條主線，把強化集體所有制根基、保障和實現(xiàn)農(nóng)民集體成員權利同激活資源要素統(tǒng)一起來”，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”。

二是集體經(jīng)濟組織是統(tǒng)一經(jīng)營的基本主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是在20世紀50年代初開展的農(nóng)業(yè)合作化運動中產(chǎn)生的，它是以自然村為基本單位，以農(nóng)戶將自己的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）交出來形成集體，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能、按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟組織。它經(jīng)歷了改革開放前的互助組、合作社、人民公社和改革后的農(nóng)業(yè)合作社或經(jīng)濟聯(lián)合社等階段。盡管由于認識不清等原因，一些地方在20世紀末的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中撤銷了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，尤其是在農(nóng)業(yè)稅收改革和市場經(jīng)濟條件的作用下，農(nóng)村集體的經(jīng)營功能逐漸衰弱，但以村委會為主要依托的村集體始終都是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的基本主體。2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為特殊法人，進一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位。

三是農(nóng)戶家庭是承包經(jīng)營的權責主體。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為起點的家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是以農(nóng)戶家庭而不是以家庭人口個人為基本承包單元的。這就意味著無論是經(jīng)營權利和收益權利，還是守土責任和聯(lián)產(chǎn)責任，都是以家庭為主體的。改革之初的家庭人口，只是承包地分配數(shù)量的計量單位，但不構成獨立的承包經(jīng)營主體。因此，深化土地制度改革，延長農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，必須以農(nóng)戶家庭為基本單位。

四是家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同是核心支撐。“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”是以集體經(jīng)濟組織為發(fā)包方，以農(nóng)戶家庭為承包方，以承包合同為紐帶而組成的有機整體。通過承包合同，把承包戶應向國家上交的定購糧和集體經(jīng)濟組織提留的糧款等義務與承包土地的經(jīng)營權利聯(lián)系起來；把發(fā)包方應為承包方提供的各種服務明確起來，以契約形式明確了合同雙方的經(jīng)濟關系。其中農(nóng)戶“聯(lián)產(chǎn)”目標，重在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高國家、集體和農(nóng)戶在農(nóng)村經(jīng)營中的收益；“承包”是分散經(jīng)營的方式，體現(xiàn)的本質是“多勞多得”，以確保農(nóng)戶家庭的勞動收入；責任則是對雙方的共同約束，村集體和農(nóng)戶既要共同保障土地的耕地質量和性質，又要為雙方履約創(chuàng)造條件。

二、深入剖析雙層經(jīng)營實踐中的突出問題

四十多年來，農(nóng)村雙層經(jīng)營制度在實踐過程中不斷發(fā)展，經(jīng)歷了“統(tǒng)分雙強”、“統(tǒng)弱分強”到“統(tǒng)分皆弱”的發(fā)展階段?！敖y(tǒng)分皆弱”是當前農(nóng)村雙層經(jīng)營實踐中存在的突出問題。

“統(tǒng)分雙強”階段。改革初期，這一制度的主要實現(xiàn)形式是“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，絕大部分農(nóng)村實行了“大包干”，“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”是這一制度的生動寫照。農(nóng)民作為從業(yè)勞動者的積極性大力提高，收入顯著增加；農(nóng)村集體通過村提留確保了土地所有者權益的實現(xiàn)，為村集體公益性事業(yè)的發(fā)展積累了一定的資金。這一階段可謂具有“統(tǒng)分雙強”的特征。

“統(tǒng)弱分強”階段。21世紀初，為減輕農(nóng)民負擔，國家開始進行農(nóng)業(yè)稅費改革，從逐步縮小農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍、降低稅率到清理整頓涉農(nóng)收費項目，農(nóng)戶家庭的收入相應增加，集體收入則相應減少。到2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村集體的提留糧款也隨之取消，絕大部分農(nóng)村集體的收入來源終結，農(nóng)村集體土地所有權在農(nóng)村土地經(jīng)營的利益結構中形成了虛置，農(nóng)村集體從此陷入尷尬境地，農(nóng)村雙層經(jīng)營制度進入了“統(tǒng)弱分強”的階段。

“統(tǒng)分皆弱”階段。隨著城市的快速發(fā)展和農(nóng)村人口的轉移就業(yè)以及第一代農(nóng)戶家庭勞動人口的老化，農(nóng)戶家庭自主委托或流轉他人代為經(jīng)營的現(xiàn)象日益增多，甚至出現(xiàn)了因農(nóng)戶放棄經(jīng)營而導致的土地撂荒現(xiàn)象，進而影響了我國的糧食安全。這個過程中，一方面通過土地流轉實現(xiàn)相應的規(guī)模經(jīng)營的種糧大戶應運而生，絕大部分都繞開了農(nóng)村集體這一土地所有者主體；另一方面，農(nóng)戶通過土地經(jīng)營獲得的收益越來越少，農(nóng)村雙層經(jīng)營制度進入了“統(tǒng)分皆弱”的階段。

至此，雙層經(jīng)營制度的基本根基面臨動搖。這就是當前農(nóng)村經(jīng)營制度面臨的突出問題，必須對農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營的關系進行深度審視和及時調整，才能有利于促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)共同富裕和鄉(xiāng)村全面振興。

三、以土地經(jīng)營模式創(chuàng)新鞏固和完善雙層經(jīng)營制度

黨的十八大以來，以農(nóng)村土地“三權分置”為核心的改革，是在堅持農(nóng)村雙層經(jīng)營基本制度的前提下所取得的重大理論突破和實踐創(chuàng)新，是我們深化農(nóng)村土地制度改革的基本遵循。然而，由于大部分農(nóng)村土地的第二輪承包尚未到期，也由于在理論認知上和政策規(guī)定上還不夠清晰，鞏固所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權的改革還未達到應有目的，適應當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展需要的土地關系還沒有完全建立起來。黨的二十大報告指出：要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。

在這種重要精神指導下，就需要從鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度入手，以提高土地產(chǎn)出效益為目標，創(chuàng)新經(jīng)營模式，完善經(jīng)營體系，提高經(jīng)營效益，把深化農(nóng)村土地改革與發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟和增加農(nóng)戶家庭收入結合起來，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度探索有效路徑。

一是堅持黨的領導，完善組織體系。要建立健全基層黨組織、鄉(xiāng)村治理組織和集體經(jīng)濟組織。要強化黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領導，對深化農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革的領導，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體作用，對土地經(jīng)營進行統(tǒng)一的協(xié)調與控制，引導村集體明確發(fā)展定位、制定發(fā)展目標、確定發(fā)展方向，盤活土地資源，暢通生產(chǎn)環(huán)節(jié)，激活生產(chǎn)要素，開展農(nóng)業(yè)社會化服務，引導農(nóng)戶強化集體意識、參與意識和主體意識，主動推進土地規(guī)模化集約化經(jīng)營，大力促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。要選好集體經(jīng)濟組織負責人，壯大集體經(jīng)濟發(fā)展人才隊伍。要制定相應的激勵辦法，加大農(nóng)村基層干部激勵力度，激勵其帶領其他成員和鄉(xiāng)村居民著力發(fā)展集體經(jīng)濟，堅定不移走共同富裕之路。

二是要明確經(jīng)營主體，促進統(tǒng)分結合。農(nóng)村土地“三權分置”改革的關鍵與核心是穩(wěn)定土地的承包權，就是要將原三十年前第二輪承包時所締結的村集體和農(nóng)戶的合同關系穩(wěn)定下來，為適應當前生產(chǎn)力需要的規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營而放活農(nóng)村土地的經(jīng)營權創(chuàng)造條件。當前最重要的是要通過增加農(nóng)村土地經(jīng)營的集體收益，把農(nóng)村土地的集體所有權落實和鞏固下來。2022年中央1號文件指出，要“加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務，支持農(nóng)業(yè)服務公司、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、基層供銷合作社等各類主體大力發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程生產(chǎn)托管服務”，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過土地規(guī)模化經(jīng)營增加收入創(chuàng)造了條件。調查表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過承接農(nóng)戶承包經(jīng)營權的回流，委托種糧大戶或社會企業(yè)進行托管經(jīng)營或租賃經(jīng)營，正在成為雙層經(jīng)營制度新的有效實現(xiàn)形式。

三是規(guī)范土地流轉，促進規(guī)?；?jīng)營。在新一輪土地承包關系延續(xù)的窗口期，土地流轉的速度正在走向加快的趨勢，但土地的流轉需要進行規(guī)范：要在農(nóng)戶自愿、集體同意的前提下進行流轉，既不能違背農(nóng)戶自愿，又不能繞開集體。實踐證明，凡是違背上述兩項原則要求的都會面臨諸多問題。2023年5月6日公布的《農(nóng)村土地承包合同管理辦法》強調，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營應當鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”的同時，對合同的變更及終止提作了明確規(guī)定，為新一輪承包合同簽訂提供了基本遵循。其中最為關鍵的就是強調了承包合同是可以“變更”和“終止”的。通過變更和終止實現(xiàn)土地的規(guī)模化應當成為當前深化改革的重點。當然，在土地的規(guī)模化集約化流轉過程中，要注意為傳統(tǒng)農(nóng)民延續(xù)生活方式留下土地空間。

四是完善治理結構，創(chuàng)新經(jīng)營模型。為了更好充分利用農(nóng)村集體的土地資源優(yōu)勢，吸納政府資金和社會資本投入農(nóng)村土地經(jīng)營，增強單位土地的產(chǎn)出效益，就需要以集體經(jīng)濟組織為依托，連接種糧大戶、農(nóng)業(yè)服務公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、基層供銷合作社及農(nóng)業(yè)投資、擔保公司等國有企業(yè)，通過構建多主體參與的集體經(jīng)營組織，建立跨行業(yè)跨區(qū)域的經(jīng)濟聯(lián)合體，構建產(chǎn)權關系明晰、治理架構科學、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運行機制。當前最重要的是妥善處理農(nóng)戶家庭、種糧大戶和村集體經(jīng)濟組織之間的關系，把三個方面的積極性同時調動起來。要加強鄉(xiāng)村職業(yè)經(jīng)理人的培養(yǎng)，必要時引進專業(yè)的團隊，對農(nóng)村土地經(jīng)營結構進行創(chuàng)新。目前農(nóng)村土地的經(jīng)營方式大致可以歸納出如下類型：農(nóng)戶自主經(jīng)營型（包括農(nóng)戶獨立經(jīng)營型、農(nóng)戶托管經(jīng)營型、農(nóng)戶租賃經(jīng)營型、農(nóng)戶合作經(jīng)營型等四種）、集體主導經(jīng)營型（集體直接經(jīng)營型、集體代管經(jīng)營型、農(nóng)戶+集體股份合作經(jīng)營型）和企業(yè)參與經(jīng)營型（包括農(nóng)戶+企業(yè)、農(nóng)戶+集體+企業(yè)、農(nóng)戶+集體+大戶+企業(yè)等合作經(jīng)營類型）。

五是壯大集體經(jīng)濟，維護農(nóng)戶和村民權益。鞏固和完善雙層經(jīng)營制度，必須以增加農(nóng)戶家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟收入為根本，既要維護土地承包經(jīng)營的農(nóng)戶家庭權益，又要保護村集體經(jīng)濟組織所有成員作為土地所有者的利益。當前，一些具有集體經(jīng)濟成員資格的家庭及其成員沒有承包土地和一些年邁人口已經(jīng)無力經(jīng)營土地等兩種現(xiàn)象的同時存在，是農(nóng)村土地經(jīng)營過程中面臨的突出問題。如果沒有集體經(jīng)濟組織的發(fā)展壯大和集體經(jīng)濟組織收入的增加，不僅前者的利益維護和福利保障難以實現(xiàn)，而且后者有成為新增貧困人口的風險，因為僅靠承包權收入和統(tǒng)籌養(yǎng)老金收入是難以滿足其基本生活需要的。因此，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加集體收入尤為迫切，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村土地的所有者和統(tǒng)一經(jīng)營者，有責任通過加大統(tǒng)一經(jīng)營力度，獲取更多收入以增加調節(jié)能力，促進共同富裕。

（作者：張錕 單位：河南農(nóng)業(yè)大學）